煤電聯動政策為何失靈（言論）
楊平 《 中國能源報 》（ 2011年10月31日 第 18 版）
煤電聯動政策出臺于2004年底，是為了解決煤電煤電矛盾而制定的過渡性政策。從2005年5月2009年11月，國家共實施了5次煤電聯動。但電價的上調幅度大大低于煤價的上漲幅度，遠不能彌補因煤價上漲造成的火電企業成本費用的增加。
從執行情況看，國家出于控制CPI上漲、宏觀經濟調控等因素，該政策在實施過程中逐步出現聯動不及時和聯動幅度不到位的情況，至后期基本無法執行，致使火電企業獨力面對煤價大漲造成的經營困局。
煤電聯動存在誤區
煤電聯動政策的一個基本思路是通過最終上漲電價，讓普通消費者承擔一部分的電煤上漲成本。但是筆者認為煤電聯動政策在這點上存在明顯誤區，而這也導致了煤電聯動政策無法徹底執行。
第一，按相關說法，漲電價的依據之一是我國能源價格水平長期偏低，應該逐步與國際能源產品價格接軌并將能源資源的外部成本體現在價格中。雖然當年我國能源資源價格偏低、沒有與國際接軌，但當時老百姓的收入水平也同樣處于對應的低水平，如果要聯動，也應該是“煤電薪聯動”，即最終為資源價格上漲埋單的老百姓的收入（包括退休工資）也應該聯動。第二，煤炭等礦產資源是屬于全民所有的資源。近年來煤價飆升，煤企利潤暴漲，而這些利潤基本不是企業通過提高效率創造的，而是自然資源的稀缺性導致價格大幅上漲即資源的增值形成的，而資源的增值部分理應是全體人民共享而不是企業獨有。
現實情況是，廣大人民不但沒有享受到資源增值的成果，反而要為煤價上漲導致的電價上漲埋單，這完全不合理。再結合我國長時期面臨的流動性過剩的背景，煤電聯動政策初衷是想讓市場在資源配置上發揮基礎性作用，實際上卻變成向全社會傳導資源漲價影響，這必然對CPI上行產生助力，無法執行也就可以理解了。
煤電市場具有特殊性
那煤電聯動實施后為什么煤價一直大漲微跌，幾乎單邊上揚呢？其中原因眾多，現筆者主要從電煤需求價格彈性和供給價格彈性角度作一簡要分析。
改革開放中推進國有企業改制的目的就是要讓企業成為自主經營、自負盈虧的法人主體。但當前火電企業作為市場經濟中的生產經營主體特征不明顯，因為他們不能夠根據原材料價格和供給量、產品售價和自身財務狀況來決定企業生產與否、生產多少，而是被動地作出經濟決策，為國有資產減值的結果代人受過。按照政府和電力調度部門的指令，無論煤價高低都必須發電，因此電煤的需求量是一定的并隨著全社會用電量的逐年增加而增加，電煤的需求價格彈性系數很小，即缺乏彈性。
推進某類產品的市場化改革必須要價值規律起作用。煤炭這種資源類產品與普通商品有顯著的不同點，普通商品比如蔬菜水果，生產多了價格下降，因為不降價賣出就只有爛掉，生產少了而需要的人多價格就會上漲，這就是供需關系變化決定均衡價格。電煤的不同之處在于價格只有不斷上漲才能維持原來的供應量，否則供應就會減少，因為煤炭是稀缺的，且對火電廠來說沒有替代品，隨著時間的推移它埋在地下質量不會變壞，且這種資源如果不開采出來它依然屬于煤企擁有，只不過是遞延實現它的價值兌現而已。而煤企對煤價長期走高的預期是一致的，價格適度上漲并不能對煤企增加電煤供應量產生強刺激作用。因此電煤的供給價格彈性也很小，即缺乏彈性。
在調節電煤供需方面出現市場失靈的情況下，就要靠政府調控。而作為管理者，包括價格管理部門、經濟運行管理部門和國有企業考核部門等，一邊讓火電企業不計虧損必須發電，一邊出臺重點合同煤價實行雙規制，一邊根據利潤指標重點考核，這導致調控方向沒有形成一致性，而最終形成了非市場非計劃的尷尬局面。
煤電矛盾是深層次矛盾的體現
目前這種火電企業巨虧、煤炭企業暴利格局是由我國資源配置體制的現狀決定的。多數省份骨干火電企業主要隸屬于五大發電集團等央企，而煤炭企業除神華、中煤、等少數央企外基本全都是地方企業，煤肥電瘦是央地深層次利益博弈的結果。
這其中有歷史的沿革。解放前我國就已經有小煤窯開采和小水電建設，因此解放后基本延續了地方上管小煤礦和小水電的資源配置權，1998年國家解散煤炭部并將所屬的國有重點煤炭企業（除神華集團公司等6家特大型企業外）全部下放地方管理，因此煤炭基本上屬于地方管理。
而現在在我國能源工業中占絕對比例的石油、天然氣、大水電、核能等都是解放后由中央政府投入人力、物力組織實施的，這部分資源配置權自然而然就歸中央政府。
目前各省雖然擁有開發這些項目的資金實力但卻沒有相應的資源配置權和收益權。各省對央企把本地的石油、天然氣、大水電拿走只給地方留一點點稅收頗有微辭，部分省甚至下至地市州還出臺過自然資源開發補償費收取辦法，后來被國家叫停，實際上反映出地方對國家把控地方所屬區域內資源的配置權和收益權不滿。
我國煤電矛盾由來已久，但為什么政府一直沒有進行相關的政策調整呢？
（一）相關政府部門歷來重一次能源和能源總量，輕二次能源和各能源品種之間的公平性，他們的注意力主要是關注我國總體能源供給能否滿足國民經濟發展的需要，特別是在目前石化能源需要大量進口的情況下，至于煤電之間的矛盾在我國能源發展中屬于次要矛盾。
（二）雖然國家成立了能源局來專門負責全國的能源工作，但實際上能源工作管理職能分散在國家發改委有關司局、國土資源部、財政部、建設部等十多個部委（局），橫向協調難度大。
（三）最困難的是煤電矛盾涉及中央與地方矛盾，只有政府更高層面才能出面解決。
改革資源收益分成
我國電力體制改革啟動后由于后續改革措施沒有跟上，現在成了一鍋夾生飯。而筆者認為真正的解決方法是要從源頭治理，從國家層面重新調整資源的配置權、收益權，樹立資源所有權的全民意識。
中央政府代表人民行使配置權、收益權并根據規模大小可委托省級政府代管，建立完善的收益分成制度，徹底改變原來采用的簡單稅收制度代替資源收益分配制度的方式。對資源型企業基本實行核定成本加合理利潤方式，資源增值收益國家拿大頭，各級地方政府按比例分成。
隨著我國經濟社會的快速發展，必須根據我國實際情況，在保障能源供給，體現公平合理的基礎上，適度按市場化的要求進行資源配置，建立符合我國國情的煤電體制機制。
（作者為國家發改委能源研究所“西部之光”訪問學者、川投集團能源部副經理。）
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